El Aeropuerto de San Sebastián se construyó en Hondarribia, junto a la bahía de Txingudi y a pocos metros de Francia. Esa ubicación convirtió los sobrevuelos de Hendaya en una cuestión internacional desde los primeros años de funcionamiento. Sin embargo, el conflicto no empezó en el cielo, sino en el agua.

La frontera estaba allí antes que los aviones

El aeropuerto iba a levantarse sobre terrenos de marisma junto al estuario del Bidasoa. Por ello, la frontera ya condicionaba el proyecto antes de que existiera la pista. Las obras podían afectar a un río internacional, a sus orillas y a asuntos sometidos a coordinación entre España y Francia.

La gestión local correspondía a la Junta Técnica-Administrativa del Aeropuerto. Este organismo reunía a varias instituciones guipuzcoanas y atendía los terrenos, las obras, la financiación y las relaciones con la Administración estatal. En febrero de 1951 recibió una comunicación de la Comandancia Naval del Bidasoa. La autoridad naval advirtió de que el aeropuerto se proyectaba junto a un espacio fronterizo y preguntó qué trámites se habían realizado.

Durante aquella reunión se planteó consultar a la Comisión Internacional de los Pirineos. Creada en 1875, esta estructura bilateral estudiaba problemas nacidos en la frontera y proponía soluciones a los dos países. No era un tribunal ni podía obligar por sí sola a los gobiernos. Sus comisiones y grupos de trabajo examinaban los asuntos y elevaban sus propuestas a España y Francia.

La dimensión internacional del aeropuerto estaba, por tanto, presente desde sus cimientos. Primero afectó a las marismas y al estuario. Después de la inauguración de 1955, la misma frontera comenzó a condicionar las operaciones aéreas.

Cuando una ruta española entraba en Francia

El extremo oriental de la pista quedaba muy cerca de Hendaya. Para aterrizar desde ese lado, los aviones debían descender sobre territorio francés antes de alcanzar el asfalto de Hondarribia. En algunas salidas ocurría lo contrario: la aeronave cruzaba brevemente Francia mientras ganaba altura.

El recorrido era corto, pero la cuestión jurídica no lo era y entraría en juego el Convenio de Chicago. Un documento creado por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) en 1944, donde se regula la aviación civil y se establecen las normas de seguridad para los vuelos en todo el mundo. Partiendo del artículo 1 de este convenio, se reconoce que cada Estado posee soberanía plena y exclusiva sobre su espacio aéreo. La cercanía de la pista no convertía el cielo francés en una prolongación automática del aeropuerto.

Una parte de la argumentación española aparece en un informe llamado Incidencias Internacionales en el Aeropuerto de Guipúzcoa. La copia conservada no muestra con claridad su autor, su fecha ni el organismo que la encargó. Por eso, no puede presentarse como una declaración oficial del Gobierno español. En cambio, su localización junto a otros documentos oficiales relativos en el archivo histórico, permite conocer cómo se intentó defender la operación desde este lado de la frontera.

El documento comenzaba con el artículo 5 del Convenio de Chicago. Esa disposición permite a los vuelos no regulares atravesar otro Estado sin escala y sin autorización previa. También invocaba el Acuerdo de Tránsito y su primera libertad del aire: el derecho a sobrevolar otro país sin aterrizar.

El problema estaba en trasladar esas reglas a todos los servicios de Fuenterrabía. Los vuelos regulares unían Gipuzkoa con otras ciudades españolas, pero atravesaban durante unos instantes el espacio aéreo francés. Para el Convenio de Chicago, un servicio que cruza el territorio de más de un Estado adquiere carácter internacional. Su artículo 6 exige una autorización especial para los servicios internacionales regulares.

El Convenio ofrecía argumentos a España, pero no resolvía por sí solo los sobrevuelos de Hendaya. Permitía defender determinados tránsitos y encuadrar el problema dentro de la aviación internacional. No eliminaba la soberanía francesa ni sustituía de manera indiscutible su consentimiento.

Volar bajo no era lo mismo que tener permiso

La segunda línea de defensa se centraba en la altura. El informe citaba el Anexo 2 de la OACI, conocido como Reglamento del Aire. Sus límites mínimos comenzaban con una excepción importante: «excepto cuando sea necesario para despegar o aterrizar».

La razón es física. Un avión no puede llegar a una pista manteniéndose siempre a cientos de metros sobre el terreno. Necesita descender de forma progresiva antes de aterrizar y ganar altura después del despegue. El documento añadía que la reglamentación francesa también contemplaba excepciones durante esas maniobras.

Aquello permitía responder a las críticas por la baja altura, pero solo a una parte del problema. La excepción podía justificar que un avión volara bajo durante una operación necesaria. No concedía por sí misma el derecho a utilizar el espacio aéreo de otro país.

Tampoco bastaba con demostrar que la maniobra era técnicamente posible. Una operación cotidiana requiere permisos claros, procedimientos repetibles y reglas aceptadas por las autoridades implicadas. La viabilidad técnica no equivale a una solución jurídica estable.

Basilea y Ginebra no eran atajos jurídicos

El informe español también citaba los aeropuertos de Basilea y Ginebra. Los presentaba como prueba de que una frontera cercana no impedía necesariamente el funcionamiento de un aeropuerto. La comparación era útil, aunque no daba automáticamente la razón a España.

Basilea-Mulhouse se construyó en territorio francés y quedó regulado por un convenio franco-suizo firmado en 1949. Ese texto creó un establecimiento público común, repartió responsabilidades y confió a Francia los servicios de navegación y control aéreo. No era una tolerancia improvisada, sino una arquitectura jurídica diseñada para aquel aeropuerto.

Ginebra también desarrolló soluciones específicas para su relación con Francia. Todavía dispone de un sector francés que permite determinados recorridos sin pasar por territorio suizo. Estos ejemplos demostraban que un aeropuerto fronterizo podía funcionar. Al mismo tiempo, mostraban que la respuesta solía pasar por pactar reglas particulares.

Lo que realmente ocurrió en julio de 1957

Las reclamaciones francesas llevaron el asunto de nuevo a la Comisión Internacional de los Pirineos. El 11 de junio de 1957 se decidió crear una subcomisión especial dedicada al aeropuerto. Sus integrantes debían estudiar sobre el terreno las condiciones técnicas, las trayectorias y las normas de explotación.

La subcomisión se reunió en San Sebastián entre el 9 y el 11 de julio. El resultado fue un anteproyecto de acuerdo que recogía varias limitaciones. España se comprometía a prohibir los aviones a reacción hasta que se construyera una nueva pista. También se establecía que no se sobrevolaría Francia por debajo de 300 metros.

Para los despegues y aterrizajes que pasaran sobre la playa de Hendaya se añadió otra cautela. Las aeronaves debían hacerlo por el punto más occidental y a la mayor altura posible. El texto intentaba hacer compatible el uso del aeropuerto con las preocupaciones francesas.

Sin embargo, el 11 de julio todavía no existía un acuerdo internacional concluido. El acta decía que las delegaciones se habían puesto de acuerdo sobre los términos de un arreglo que «podría concluirse» entre ambos gobiernos. Antes debía someterse a otras aprobaciones dentro de la propia estructura bilateral.

El matiz verbal es decisivo. La subcomisión tenía capacidad para estudiar el problema y redactar una propuesta, pero no para obligar a España y Francia. En aquella fecha había un anteproyecto aceptado por los negociadores, no un tratado ya cerrado por los dos Estados.

Un acuerdo sin publicación, pero con huellas

La historia se vuelve más compleja después de aquella reunión. En 1987, el jurista Carlos Fernández de Casadevante Romaní investigó el recorrido del anteproyecto. No lo encontró publicado en España ni en Francia. Tampoco apareció en los repertorios y registros de tratados que consultó en ambos ministerios de Asuntos Exteriores.

Esa ausencia impide presentar el texto conservado como el acuerdo internacional definitivo. Sin embargo, tampoco permite asegurar que nunca llegara a aprobarse. En 1957 España aún no contaba con la obligación de depositar centralmente toda la documentación convencional, introducida en 1972. Además, Casadevante localizó varios indicios de que el proceso continuó.

El más directo es una carta del ministro francés del Interior fechada el 24 de enero de 1958. En ella comunicaba que el acuerdo había sido ratificado por los gobiernos francés y español. También afirmaba haber enviado instrucciones al prefecto de los Bajos Pirineos para aplicar la nueva convención internacional.

Las referencias continuaron durante los años siguientes. Un acta de la Comisión Internacional de los Pirineos de 1969 mencionaba expresamente el «Acuerdo de 1957». Un documento de trabajo de 1970 recogió que Francia pidió respetarlo. La delegación española respondió que el acuerdo, «siempre en vigor», ya no respondía a las necesidades del momento.

Estos documentos no sustituyen al instrumento de ratificación ni a una publicación oficial. Sí impiden reducir la historia a la frase «aquel acuerdo nunca existió». La respuesta rigurosa es más incómoda: el 11 de julio solo había un anteproyecto, pero después aparecen señales serias de ratificación y aplicación.

De la duda documental a una práctica aceptada

La conducta de los dos países añadió una última capa. España incorporó a su información aeronáutica varias restricciones inspiradas en el anteproyecto. Se debía evitar, cuando fuera posible, el sobrevuelo de Francia por debajo de 300 metros. Las maniobras sobre la playa tenían que realizarse hacia el oeste y a la mayor altura compatible con la operación.

Francia, por su parte, permitió que los vuelos continuaran pese a que la práctica no reprodujo literalmente todas las condiciones de 1957. A juicio de Casadevante, ese comportamiento prolongado podía haber creado obligaciones mediante una costumbre bilateral. Es decir, una regla aceptada por los dos Estados a través de su propia actuación.

Su conclusión no fue que el acuerdo quedara demostrado ni que pudiera descartarse. Sostuvo que existía un vínculo entre España y Francia, bien por un posible acuerdo formal, bien por la práctica mantenida desde 1957. La falta de un texto publicado dejaba, no obstante, un margen importante de inseguridad jurídica.

Así se construyó la defensa española de los sobrevuelos de Hendaya. Primero se invocaron las libertades del aire. Después, la excepción de altura aplicable a los despegues y aterrizajes. También se recurrió a los ejemplos de Basilea y Ginebra y, finalmente, a una negociación bilateral.

Ningún argumento bastaba por separado. El Convenio de Chicago no borraba la frontera, y los precedentes extranjeros dependían de sus propios acuerdos. Además, el pacto de 1957 seguía sin aparecer publicado. Durante décadas, la solución descansó en restricciones operativas y en una práctica aceptada por ambos países.

Pero esa no es la última pieza de la historia. El 18 de marzo de 1992, España y Francia firmaron en Madrid un nuevo acuerdo bilateral. El texto reguló expresamente el sobrevuelo de Francia por las aeronaves que utilizaban el aeropuerto de Hondarribia. Se aplicó provisionalmente desde el 30 de marzo de ese mismo año, entró en vigor el 15 de octubre y fue publicado oficialmente en ambos países.

El acuerdo no resolvió el misterio documental de 1957, pero sí creó un marco bilateral expreso y verificable. Fijó límites de altura, prohibió los sobrevuelos nocturnos de Hendaya y Behobia y sometió determinados cambios de tráfico al consentimiento francés. La frontera había pasado del agua al cielo y, finalmente, a un texto escrito.